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增量配電網配電價格機制:現狀、問題及建議

  • 2020-03-02
  • 來源:能源雜志
設計良好的配電價格機制,能吸引社會資本參與配電網的投資和建設,能激勵配電網運營主體提升服務質量、降低供電成本,創新業務模式,能進而推動能源革命。

配電業務放開,是本輪電力體制改革的亮點之一。此項改革不僅有利于形成更多的售電主體,打破原電網企業統購統銷的壟斷局面,促進電力市場的形成和發展(即“放開兩頭”),也有利于形成一些獨立的配電業務經營主體,和原電網企業的配電部門開展標尺競爭,有利于提升對原電網企業的有效監管(即“管住中間”)。

配電價格機制,是增量配電業務改革能順利推進所需的關鍵制度設計之一。設計良好的配電價格機制,能吸引社會資本參與配電網的投資和建設,能激勵配電網運營主體提升服務質量、降低供電成本,創新業務模式,能進而推動能源革命。

增量配電網配電價格機制的現狀

在《有序放開配電網業務管理辦法》印發一年多后,2017年底國家發改委印發了《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),為各省區制定增量配電網配電價格機制提供了原則性的指導。

在隨后的兩年多時間里,隨著增量配電業務改革試點項目的陸續落地,部分省區相繼出臺了當地的配電價格機制。

然而,已出臺的大部分配電價格機制基本上只是照搬了《指導意見》中的部分條款,回避了增量配電業務改革試點項目普遍面臨的實際困難,對增量配電業務改革缺乏實際指導意義;只有少數幾個配電價格機制針對試點項目的實際困難提出了一些應對措施:

增量配電網配電價格機制:現狀、問題及建議

二、增量配電網配電價格機制當前存在的主要問題

1、配電價格機制中缺少機制

在各地已出臺的配電價格機制中,除了廣東省明確選擇“準許收入法“之外,大部分省區直接將省級電網輸配電價在電壓等級之間的價差作為配電價格的上限,完全沒有考慮配電價格的形成機制,也不管價差是否足夠配電網企業收回合理成本(或者是否獲得了超額利潤)。

其中部分省區還給這種做法冠以“最高限價法”的名稱。實際上,省級電網輸配電價在電壓等級間的價差,只是一個邊界“約束”,缺少配電價格形成機制,根本不能算作一種定價方法。

2、增量配電網與省級電網之間的結算不暢

當前,已正式運營的增量配電網和省級電網之間的主流結算方式是“綜合結算”方式,即把增量配電網看作一個大工業電力用戶。這種方式被廣泛質疑,有不少學者認為增量配電網不是用戶,而是電網,和省級電網之間是平等的關系。

部分增量配電網和省級電網之間采用“分類結算”方式,但各地出臺的配電價格機制中缺少一些具體配套措施,諸多問題未能有效解決,如居民和農業用電沒有價差、省級電網輸配電價缺少高電壓等級一般工商業用電價格、基本電費的收費基數超過大工業用電等。

還有少數省區的增量配電網與省級電網之間采用了躉售結算,由此也帶來了一般工商業電價連續降低之后的購銷價格倒掛等一系列問題。

3、投資回收困難削弱了配電業務對社會資本的吸引力

各省區已出臺的價格機制都限制了配電價格不能超過省級電網輸配電價的電壓等級間差價。這是《指導意見》的要求,本身并沒有問題。但將差價作為配電價格的上限需要一個前提條件,那就是電壓等級間的差價需要反映實際成本。然而,這個前提條件在當前大部分省區都不滿足:由于電壓等級間存在嚴重的交叉補貼,省級電網輸配電價電壓等級間差價普遍過低。

《指導意見》預見到了這個問題,并提出了解決方案:“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的,省級價格主管部門可根據實際情況,向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”。但這個解決方案基本上不具備可操作性,這兩年內沒有任何一個省區據此調整了省級電網輸配電價的結構。

這個問題造成了絕大部分增量配電網無法回收投資和運營成本,從而直接影響了社會資本對參與配電網建設和運營的積極性,進而阻礙了增量配電業務改革的順利推進。

4、配電價格機制對配電企業缺乏激勵

為了引導增量配電網企業提升投資和運營效率,提升供電質量和服務質量,創新服務模式,相應的激勵措施必不可少。然而,已出臺的配電價格機制都沒有給出具體激勵措施,大部分配電價格機制只是簡單地重申了《指導意見》中的相關原則:對于通過招標方式確定投資主體的增量配電項目,要針對其對供電可靠性、服務質量和線損率的承諾開展監管和考核。

對增量配電網配電價格機制的建議和期待

1、明確增量配電網配電價格的定價方法

中共中央、國務院2015年印發的《關于推進價格機制改革的若干意見》(中發〔2015〕28號)明確規定,要按照“準許成本加合理收益”原則制定電網輸配價格。因此,至少在當前階段,配電價格的制定應推廣應用“準許收入法”。各地應結合當地的實際情況,確定具體的價格機制和參數。

《指導意見》中提到的“最高限價法”和“標尺競爭法”這兩種更具激勵性的定價方法均是以“準許收入法”為基礎,在未來增量配電網數量較多、監管數據積累較豐富之后可以選用。

2、推行特許經營制度,明確“招標定價法”的適用性

增量配電業務是典型的“政府和社會資本合作”(PPP)項目,需要通過市場化的方式選擇合作對象(社會資本),通過特許經營合同來明確合作的范圍、模式(產權安排)、期限,以及政府和社會資本雙方的權利和義務等。

需要明確指出的是,在通過招標方式選擇社會資本時,通過“招標定價法”來讓社會資本方承諾一個長達20~30年的配電價格是不合理的,并且最終會損害電力用戶的利益。

合理的配電價格需要通過特定的機制(比如“準許成本加合理收益”機制)來形成和調整,而招標時確定的社會資本方對收益率要求、對供電質量和服務質量的承諾等,均可以作為制定配電價格的依據,或者作為激勵措施的依據。

3、適當降低增量配電網向省級電網繳納的輸配電費

前面我們已經分析過,大部分省區現行省級電網輸配電價在電壓等級間的價差普遍過低,是當前推行增量配電業務改革的最大阻礙。徹底解決這個問題,需要省級電網輸配電價中將輸電價格和配電價格分開制定(使得各電壓等級的輸配電價反映實際成本),并且理順電壓等級之間的交叉補貼。但這項工作牽涉面比較大,估計近期內難以實現(國家發改委2019年底印發的《省級電網輸配電價定價辦法(修訂征求意見稿)》仍然未能將輸配電價分開核定)。

為此,在省級電網輸配電價的結構回歸到合理水平之前,大部分省區都需要適當降低增量配電網向省級電網繳納的輸配電費(降低基本電費不失為一個簡單有效的辦法)。

4、在配電價格機制中結合激勵性監管措施

為了提升供電質量,往往需要更多的配電資產投資;為了提升服務質量,往往需要更多的運營費用投入。在配電價格機制中包括相應的激勵機制,能激勵配電企業增加相關投入,從而提升供電質量和服務質量。

各省區需要根據當地實際情況制定具體的激勵措施,可以調整收益率,也可以直接調整準許收入,只要使得配電企業獲得的收益大于或等于其投入即可。

另一方面,由于信息不對稱的客觀存在,配電企業的實際成本,特別是運營成本,很難準確獲得,從而也很難降低。各省區可以制定節約成本的分享機制,來激勵配電企業節約成本。該機制的更大作用是引導配電企業主動披露其成本信息,從長期來看非常有助于監管效率的提升。因此,起初的幾個監管周期內,分享的比例可以更偏向配電企業。

5、鼓勵配電價格創新

電力體制改革的目標是還原電力的商品屬性。設計良好的配電價格機制,既能充分反映電力用戶在配電網中的實際成本,還能引導電力用戶改變其用電方式來延緩配電網新增投資、降低配電網運維成本、減少配電損耗。

發達國家在配電價格機制方面積累了大量的先進經驗。各省區應鼓勵有條件的增量配電網創新配電價格機制,比如采用更合理的配電成本分攤機制(比如按峰值負荷責任分攤配電資產成本、分布式發電過網費僅分攤本電壓等級成本等)、制定更合理的電價結構(如三部制配電價格)、提供更靈活的可選擇套餐(如分時配電價格)等。


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